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張小平：框架協(xié)議在緊急采購(gòu)中的運(yùn)用與挑戰(zhàn)
2025年06月06日 10:24 來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
■ 張小平
框架協(xié)議是一種在采購(gòu)人和供應(yīng)商之間建立長(zhǎng)期關(guān)系的法律安排。根據(jù)《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）第二條規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)是指，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議確定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。框架協(xié)議的核心特征是兩階段性：第一階段是為特定需求建立供應(yīng)商池并與之簽訂框架協(xié)議，在協(xié)議中規(guī)定未來交易的主要條款，如交付期限、單價(jià)、付款條件等；第二階段是實(shí)際需求發(fā)生后，選定具體的供貨商，簽訂合同，完成交付。在狹義上，框架協(xié)議是指作為第一階段成果的法律文件；在廣義上，框架協(xié)議是指整個(gè)兩階段的操作過程。
為什么框架協(xié)議可以用于緊急采購(gòu)
框架協(xié)議是為頻發(fā)的重復(fù)交易設(shè)計(jì)的。框架協(xié)議的核心在于通過預(yù)先設(shè)定的合作框架和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)、成本可控和供應(yīng)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，框架協(xié)議方法具有一些特殊的內(nèi)在屬性，故可以在緊急采購(gòu)中得到廣泛應(yīng)用。
——預(yù)先設(shè)定條款，加速采購(gòu)流程。在緊急采購(gòu)中，時(shí)間是最稀缺的資源。框架協(xié)議通過預(yù)先約定價(jià)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、交付條件等核心條款，使采購(gòu)人無需在緊急情況發(fā)生時(shí)重新談判合同細(xì)節(jié)，可以直接調(diào)用協(xié)議內(nèi)容下單。換言之，框架協(xié)議通常已經(jīng)通過法律審查，完成授權(quán)，故采購(gòu)人在緊急情況下可以直接依據(jù)協(xié)議執(zhí)行采購(gòu)，避免因?qū)Σ少?gòu)合規(guī)性的審查而產(chǎn)生延誤。
——避免單一來源，遏制價(jià)格壟斷。緊急采購(gòu)經(jīng)常面臨供應(yīng)商壟斷風(fēng)險(xiǎn)。框架協(xié)議通過開放式或封閉式名單的方法引入多個(gè)供應(yīng)商，確保采購(gòu)人在緊急情況下仍能夠通過競(jìng)爭(zhēng)獲得合理價(jià)格。同時(shí)，框架協(xié)議可以通過固定價(jià)格或動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，防止供應(yīng)商在緊急情況下坐地起價(jià)。
——應(yīng)對(duì)緊急采購(gòu)的特殊關(guān)切。實(shí)踐中，緊急采購(gòu)容易出現(xiàn)腐敗或?yàn)E用公共資金的情況，故需要采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。常見的方法是使納稅人或社會(huì)公眾可以通過及時(shí)的信息披露進(jìn)行監(jiān)督。而框架協(xié)議采購(gòu)可以通過透明度措施（如公開合同數(shù)據(jù)、供應(yīng)商注冊(cè)審核）等，降低緊急采購(gòu)中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。
使用框架協(xié)議方法進(jìn)行緊急采購(gòu)所面臨的問題與挑戰(zhàn)
——框架協(xié)議采購(gòu)在適用范圍上的限制。框架協(xié)議隱含了一個(gè)前提，就是對(duì)所采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)的需求可以預(yù)測(cè)。因此，在緊急采購(gòu)中，框架協(xié)議采購(gòu)多用于眾所周知一定會(huì)發(fā)生的緊急情況（如極端天氣），而對(duì)于難以預(yù)測(cè)的緊急情況（如疫情）則較難適用。當(dāng)然，如果難以預(yù)測(cè)的緊急情況持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，則可以通過建立新的框架協(xié)議來滿足緊急采購(gòu)的需求。
——框架協(xié)議采購(gòu)具體模式的選用。框架協(xié)議采購(gòu)一般有三種模式：模式一是封閉式框架協(xié)議，無第二階段競(jìng)爭(zhēng)。這種模式適用于采購(gòu)需求明確、因條件標(biāo)準(zhǔn)化而僅需調(diào)整數(shù)量和交付時(shí)間的采購(gòu)場(chǎng)景。雖然該模式采購(gòu)效率高，但靈活性相對(duì)有限，主要體現(xiàn)在數(shù)量和交付時(shí)間上。模式二是封閉式框架協(xié)議，有第二階段競(jìng)爭(zhēng)。在這一模式中，供應(yīng)商數(shù)量固定，協(xié)議期內(nèi)不可變更。選擇多家供應(yīng)商參與，形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，采購(gòu)條件和價(jià)格在第二階段競(jìng)爭(zhēng)中確定。這種模式適用于采購(gòu)需求復(fù)雜，條件難以完全標(biāo)準(zhǔn)化，需通過競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步優(yōu)化的采購(gòu)場(chǎng)景，為采購(gòu)人提供了更高程度的靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性。模式三是開放式框架協(xié)議，有第二階段競(jìng)爭(zhēng)。這種模式允許新供應(yīng)商加入，協(xié)議期內(nèi)可動(dòng)態(tài)調(diào)整。多家供應(yīng)商參與，形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，采購(gòu)條件和價(jià)格在第二階段競(jìng)爭(zhēng)中確定。這種模式適用于技術(shù)迭代快、需保持市場(chǎng)活力的采購(gòu)場(chǎng)景，能夠更適應(yīng)市場(chǎng)變化和技術(shù)迭代，保持競(jìng)爭(zhēng)力。在具體采購(gòu)活動(dòng)中，選擇什么樣的框架協(xié)議方式，要根據(jù)采購(gòu)需求的明確程度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度、供應(yīng)商的多樣性、采購(gòu)規(guī)模和預(yù)算等因素確定。110號(hào)令規(guī)定，封閉式框架協(xié)議采購(gòu)是框架協(xié)議采購(gòu)的主要形式，并明確在封閉式框架協(xié)議中，直接選定方式是確定第二階段成交供應(yīng)商的主要方式。這體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)上的簡(jiǎn)約化追求，在提高緊急采購(gòu)效率的同時(shí)，也規(guī)制了框架協(xié)議采購(gòu)方式的適用范圍。
——價(jià)格調(diào)整所面臨的限制。界定框架協(xié)議的核心要素是需求。110號(hào)令明確，框架協(xié)議采購(gòu)需求在框架協(xié)議有效期內(nèi)不得變動(dòng)，并規(guī)定同一框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一的采購(gòu)合同文本，采購(gòu)人、服務(wù)對(duì)象和供應(yīng)商不得擅自改變框架協(xié)議約定的合同實(shí)質(zhì)性條款。在緊急采購(gòu)的情況下，如果市場(chǎng)供需形勢(shì)發(fā)生變化，那么能否調(diào)整價(jià)格？從文字上看，110號(hào)令對(duì)此并未作出正面回應(yīng)。如果完全不允許調(diào)整價(jià)格，那么可能削弱通過框架協(xié)議采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)的應(yīng)變能力；如果允許價(jià)格調(diào)整，那么供應(yīng)商可能利用緊急需求抬價(jià)，導(dǎo)致成本失控。筆者認(rèn)為，可行的解決方法是在框架協(xié)議中加入價(jià)格調(diào)整機(jī)制，如價(jià)格浮動(dòng)公式，以增強(qiáng)框架協(xié)議采購(gòu)方式的應(yīng)變能力和對(duì)價(jià)格調(diào)整的控制能力。
——供應(yīng)商能力管理。緊急采購(gòu)需要實(shí)時(shí)監(jiān)控供應(yīng)商能力（如庫(kù)存和產(chǎn)能），但框架協(xié)議缺乏動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。尤其在緊急采購(gòu)的初期，這個(gè)缺陷可能導(dǎo)致應(yīng)急采購(gòu)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。強(qiáng)化對(duì)供應(yīng)商能力的管理是緊急采購(gòu)中一直討論的話題。在框架協(xié)議采購(gòu)方式的語境下，有兩個(gè)可供考慮的制度選項(xiàng)：一是要求供應(yīng)商動(dòng)態(tài)更新關(guān)于供應(yīng)能力的信息，防止信息滯后；二是充分利用好順序輪候、二次競(jìng)價(jià)等確定第二階段成交供應(yīng)商的方式，協(xié)調(diào)好多供應(yīng)商之間的關(guān)系，提高供應(yīng)鏈韌性。
在筆者看來，框架協(xié)議采購(gòu)方式有兩個(gè)適用場(chǎng)景：一是重復(fù)采購(gòu)；二是緊急采購(gòu)。110號(hào)令的制度設(shè)計(jì)，主要著眼于重復(fù)采購(gòu)，尚未對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)方式在緊急情況下的適用作出必要的例外規(guī)定。一方面，基于重復(fù)采購(gòu)所設(shè)計(jì)的框架協(xié)議采購(gòu)制度，能夠在一定限度內(nèi)減少緊急采購(gòu)的使用；另一方面，應(yīng)著眼于緊急采購(gòu)的特殊需求，補(bǔ)充必要的專門規(guī)則，提高框架協(xié)議采購(gòu)方式在緊急采購(gòu)場(chǎng)景下的適應(yīng)能力。
（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）
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