探索框架協議采購標準化體系建設（上）
2023年10月10日 08:52 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 史學軍
《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）將“小碎散”采購活動轉化為“合縱連橫”的規模優勢，并引入全生命周期成本理念，科學合理地確定采購需求，形成充分競爭機制，賦予集中采購機構對采購第二階段的監管職責。自2022年3月1日實施以來，《暫行辦法》有效解決了協議供貨和定點采購出現的買得便宜用得貴、越買越貴、入圍結果和結算價格“兩張皮”等問題，對于規范小額零星采購有著重要的現實意義。
為加快框架協議采購方式在全省域內規范實施，山西省公共資源交易中心（以下簡稱中心）緊緊圍繞《暫行辦法》和項目實施情況，先后多次開展實地調研，全面摸清存在的問題并剖析問題形成的原因，進而提出解決問題的對策，旨在探索一套框架協議采購標準化體系，引領全省框架協議采購工作科學、規范、高效地實施。
山西省框架協議采購工作基本情況
中心將探索框架協議采購標準化體系作為切入點和突破口，從采購流程、采購程序、操作規程、信息化建設等方面入手，積極指導各市中心開展采購工作，引領全省框架協議采購工作向前推進。
——搭建框架協議采購信息化平臺。按照《暫行辦法》的要求，在全國尚無經驗和案例可循的情況下，中心積極配合山西省財政廳，率先搭建了框架協議采購信息化平臺，并于2022年7月投入運行。該平臺搭建在省財政廳的電子賣場下，實現了與省政府采購一體化平臺的對接，第一階段采購結果在電子賣場上架，采購單位在線上進行采購。具體來看，從采購單位的角度，該平臺實現了在線申報采購計劃、在線下單、在線簽訂采購合同、在線付款的全流程電子化；從中心作為征集人的角度，該平臺實現了第一階段征集入圍、第二階段管理的全流程電子化；從經營主體的角度，該平臺實現了在線參與征集活動、在線簽訂框架協議、在線銷售產品（服務）的全流程電子化。
——率先實施框架協議采購項目。在信息化平臺搭建完成后，中心以激光打印機作為首個采購品目，在開展大量需求調查、專家論證的基礎上確定采購需求、擬定采購方案、編制征集文件、發布征集公告，于2022年7月29日實施了全國集中采購機構首個框架協議采購項目。截至2023年9月初，中心共組織實施了激光打印機、省財政廳為中小微企業購買代理記賬服務、車輛保險服務、乘用車、印刷服務、車輛維修和保養服務等6個框架協議采購項目，并指導各市中心開展了部分區域聯動框架協議采購項目。
——制定《框架協議采購項目組織實施操作規程》。結合調研結果，中心了解到全省迫切需要統一的操作規程來指導工作。為此，中心制定了《框架協議采購項目組織實施操作規程》（以下簡稱《操作規程》），并面向全省征求意見。隨后，中心共收到10條意見，經分析研究采納了其中6條，并據此重新組織進行了修訂。新的《操作規程》嚴格規范了采購項目實施的全流程、各環節，為開展框架協議采購工作提供了制度保障。
——推行“承諾+信用”方法。為減輕經營主體的成本壓力，中心在實施框架協議采購項目中大力推行“承諾+信用”辦法，即在資格審查環節經營主體只需提供滿足相應條件的書面承諾，不再提供財務報告、納稅社保等證明材料，從而減少了經營主體參與征集活動的人力、財力和精力。如有不實情形，經營主體將依法承擔相應的法律責任，倒逼其強化遵紀守法、公平競爭的意識，有利于形成公開、公平、公正、誠信的框架協議采購營商環境。
存在的問題
——采購需求標準制定難度大。山西省集中采購目錄內貨物類品目共25個，種類繁雜、參數多、分包復雜、最高限價難以確定，主要表現為：一是需求編制工作量大。鑒于打印機、臺式計算機、家具等品目對應的產品數以萬計，采購單位若想開展需求調查，摸清產品的各項指標參數，則需投入大量的人力和時間，導致工作量呈指數級增長。例如，對于一般性的采購項目，中心工作人員在1個工作日內就能完成前期文件制作，而對于框架協議采購項目，僅一個品目的需求調查，中心工作人員花10個工作日也難以形成需求初稿。二是需求編制專業性強。像電梯這類專業性要求高的品目，對工作人員的專業素質要求也高，導致其采購需求的制定更加困難。
山西省集中采購目錄內服務類品目共8個，需求編制困難重重，主要表現為：一是服務要求維度多。車輛維修和保養屬于區域聯動項目，需綜合考慮省、市、縣、鄉四級實際需求，且采購標的有公務用車、摩托車、垃圾車、道路養護車等車輛維修，加上保養種類多、配件多。二是服務標準難以統一。在印刷服務品目采購中，中心嚴格按照省財政廳《關于省直部門印刷費支出標準》的要求，對公文印刷、資料匯編、單色、彩色宣傳頁設置了最高單價標準，但各市財政部門并沒有出臺相關的指導文件，市中心在執行采購時只能結合市場供給情況和地方經濟情況確定最高限價標準，導致標準難以統一。
——框架協議采購信息化平臺功能不完善。目前，全國大部分省市框架協議采購工作尚處于摸索階段，沒有成熟的經驗可供借鑒，在框架協議采購信息化平臺建設方面也沒有明確的標準可供參考。中心使用的信息化平臺由于在時間緊、任務重的情況下搭建完成，因此還存在靈活性差、功能單一、測試不夠、技術響應不及時等問題。例如，該平臺開始僅有貨物類一個模板，后面根據項目實施的需要增加了服務類模板，但鑒于服務類項目個性化差異較大，一個模板難以滿足實際工作的需要。又如，在印刷服務項目實施中，該平臺不具備經營主體統一折扣率報價功能，而現場開發測試耗時較長，直接影響了項目進度。
——個別框架協議采購結果不夠理想。貨物項目框架協議采購的入圍供應商是產品的廠商或者廠商唯一授權供應商。作為全省貨物項目的征集人，中心希望更多的廠商參與到征集活動中，也希望大品牌、質優價廉的產品能夠入圍，參與到第二階段采購中，但從已經實施的個別項目來看，結果并不理想。一是存在部分供應商不了解的問題。有的供應商對框架協議這種全新的采購方式聞所未聞，根本沒有關注采購活動。例如，某大型保險公司就因為不了解這種采購方式而錯過了報名時間，未能參加征集活動。二是存在部分供應商不會用的問題。有的供應商雖然了解一些，但是看不懂、不愿學，導致不會用的問題。例如，在印刷服務項目中就有供應商不會使用信息化平臺，未能成功解密，導致無法參加后續的評審活動。三是存在個別大企業不重視的問題。個別規模大的供應商習慣于老經驗、老辦法，對征集活動不夠重視，其響應文件制作得比較粗糙，因存在低級錯誤而導致廢標。
——第二階段對供應商的管理機制不健全。目前實施的項目對第二階段的管理僅局限于價格管理，即入圍產品的成交價格不高于入圍價格，還沒有建立供應商綜合考核和評價機制。例如，對不按時履約、以次充好、服務質量差的供應商缺少約束條款。另外，目前用戶反饋渠道局限于電話、微信公眾號等，缺少在線用戶反饋和評價模塊。此外，信用評價機制要與現有采購一體化平臺對接，但財政部門尚未建立相關的量化指標，也沒有系統開發的實際需求。
原因剖析
——對框架協議采購工作認識不足。自《暫行辦法》出臺以來，中心部分工作人員認為框架協議采購方式就是將協議供貨和定點采購換了一種說法，對法律學習的不深、不精、不專，導致存在用老辦法解決新問題的工作思路，沒有真正認識到上述采購方式的本質區別，也沒有清晰認識到中心作為征集人提出采購需求的工作難度，更沒有認識到經營主體響應程度已成為影響采購結果的關鍵因素，對整個框架協議采購全流程工作量的估計、工作難度的認識不夠到位。
——向先進省市學習得不夠。自《暫行辦法》出臺以來，中心還停留在依靠以往經驗和自己對政策的理解來推進項目實施，向先進省市學習得還不夠。例如，截至2023年9月初，江蘇省政府采購中心已完成了集采目錄內25個品目的采購工作，位列全國首位，但中心尚未前往實地學習、當面取經。此外，中心對自身在全國所處位次還不夠明確，主動擔當作為、敢為人先的勁頭不足，缺乏定向發力、揭榜掛帥、勇爭一流的干勁。
——一體化推進省市框架協議采購工作力度不夠。中心與各市中心長期以來在行政體制上不相隸屬，導致在框架協議采購工作中各自為政，都是按照本級政府或財政的要求執行采購工作。中心基于上輪部分品目協議供貨和定點采購到期的現狀，將工作重點放在了組織項目實施、信息化平臺建設上，沒有與市中心形成良好的聯動協作機制。筆者認為，省中心作為全省框架協議采購工作的帶頭人，缺乏總體的規劃和合理的分工，在精準化研究、一體化推進方面力度不夠，導致各市服務類項目需求編制投入大量重復勞動力，出現同一品目采購需求差異性大的問題，影響了全省框架協議采購工作的整體進度。
——破解信息化平臺“建用分離”問題的舉措不多。全省框架協議采購信息化平臺建設單位為省財政廳，省中心和各市中心為信息化平臺使用方，存在明顯的“建用分離”現象。由于中心不是真正意義上的甲方，導致實際工作的需求承建方不能快速高效地響應，嚴重影響了工作效率。針對這一現狀，中心在溝通協調、需求跟進方面發力不夠，沒有對信息化平臺功能完善、故障修復、技術支撐等設置明確的時限要求，也沒有建立常態化需求對接機制，導致承建方對中心的需求不夠重視，信息化平臺支撐作用沒有真正發揮。
（作者系山西省公共資源交易中心政府集中采購三處處長）
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