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　　采購代理機構應包括集中采購機構

　　從目前我國出臺的政府采購法規來看，雖然對采購代理機構的界定不十分準確、規范，但有一點是明確的，采購代理機構包括集中采購機構。《政府采購法實施條例》第十二條規定：“政府采購法所稱采購代理機構，是指集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構”。

　　既然采購代理機構包括集中采購機構，那么，該征求意見稿就存在兩個問題，一是“代理機構”界定錯誤。按征求意見稿的意思，這個“代理機構”是簡稱，它來源于“政府采購代理機構”，但無論從法規上講，還是語法上講，這個“政府采購代理機構”就不嚴謹。如果將“政府采購”作為專業名詞，那么就是“?政府采購'+?代理機構’”，這個“代理機構”的概念就很大了，它要大于“采購代理機構”，也不是政府采購法規所指的“采購代理機構”。如果是“?政府’+?采購代理機構'”，將“政府”與“采購”分割也是錯誤的。二是采購代理機構包括集中采購機構，而該征求意見稿“人為”地將其區別。其實，集中采購機構除了成立的特殊性（社會中介采購代理機構需要獲取工商登記并按要求實行網上“名錄登記”）和委托的形式區別外，其工作職責是一樣的，因此，沒有必要專門搞一個“從事政府采購代理業務的社會中介機構”的管理辦法，而應該出臺一個包括集中采購機構在內的監督檢查管理辦法。再者，《集中采購機構監督考核管理辦法》也是二十多年前制定的，也需求修訂了，因此，應該“合二為一”。

　　應理清采購代理機構的職責邊界

　　從《深化政府采購制度改革方案》來看，我國今后的政府采購依然實行“集中采購和分散采購相結合”的管理模式。因此，委托采購代理機構代理采購還將存在。但目前，我國政府采購法規，無論是《政府采購法》以及條例，還是《政府采購代理機構管理暫行辦法》都沒有規定采購代理機構的職責，只是87號令規定了采購代理機構在招標采購活動中的“開標、評標”環節中，“負責組織評標工作，并履行下列職責”，而在整個采購項目的委托代理過程中采購代理機構的職責是什么，我國的法規，包括《政府采購代理機構管理暫行辦法》都沒有明確規定。由此看來，都不知道采購代理機構的職責邊界，他們到底該干什么？能干什么？怎么干？采購代理機構自己都不清楚，所以，需要在《政府采購代理機構監督檢查辦法》中或其上位法中加以規定。

　　采購代理機構監督檢查的內容及重點

　　雖然征求意見稿設計了“監督檢查重點內容”有六條，分別對采購代理機構監督檢查內容進行了規定，但由于如上所述，法律沒有對采購代理機構的職責進行規定，那么其監督檢查就有可能出現兩種現象。一是依據委托協議內容進行監督檢查。因為，目前最有法律依據的是《政府采購法》第二十條：“采購人依法委托采購代理機構辦理采購事宜的，應當由采購人與采購代理機構簽訂委托代理協議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權利義務。”也就是說，采購代理機構的職責是依據“約定雙方的權利義務”，監督管理部門在監督檢查前要查看每一個采購項目的委托代理協議。二是有些職責根本就不屬于采購代理機構。征求意見稿中如“采購方式”選擇、“逾期退還保證金”“違規改變采購結果，或者擅自終止招標活動”“中標成交后無正當理由拒不簽訂政府采購合同”“未按照采購文件約定的事項簽訂政府采購合同”“將政府采購合同轉包或者違法分包”等，有些事根本不是采購代理機構的職責范圍內或者委托采購活動中發生的事，所以檢查內容無依據，而有些內容要檢查，也應該是對采購人的檢查，而不是采購代理機構。

　　因此，對采購代理機構的監督檢查的內容，必須是采購代理機構職責范圍內的事，不能本末倒置，將職責強加在一個“沒爹沒媽”的市場主體身上，這與營造良好的政府采購營商環境精神不符。

　　應明確采購行為的主體責任

　　如果對采購代理機構進行監督檢查僅僅是為了規范采購代理行為，那就是大錯特錯，它的最終目標應該是為了規范整個政府采購行為。因此，我們在設計政府采購監督檢查制度時，應該考慮采購活動的委托代理關系的本質。

　　在政府采購活動中，采購人是委托方，采購代理機構只是受托方，受托方的權利來源于委托方的授權。按照委托代理關系理論，凡受托方嚴格按照委托權限行事且以委托方身份進行，其產生的一切法律責任和權益均由委托方全權負責，受托方在此情況下無需擔責。若受托方在履行委托事項過程中蓄意或者存在嚴重過失，委托方需先承擔全部責任之后，方可對受托人追責。

　　為了強化采購人主體責任，從源頭上規范政府采購行為，首先須明確采購人的職責，屬于職責范圍內的，不管是自行履行，還是委托履行，責任擔當應該是采購人。實施政府采購它既不是監管部門的事，也不是采購代理機構的事，更不是評審專家的事。采購人應為采購活動的全過程、全周期、全壽命負責，同樣也要為其受托方采購代理機構的行為負責。而征求意見稿出發點有點偏離，把受托方采購代理機構當成了采購活動的“主角”，把委托方采購人當成了“配角”。

　　如果不糾正這種錯誤的觀念，一方面，監督檢查發現問題之后，沒有充足的法律依據對采購代理機構進行處置；另一方面，因為沒有抓住主要矛盾的主要方面，只能是隔靴搔癢，治標不治本，政府采購中深層次的問題永遠都解決不了，反而使采購代理制成了采購人違法違規的“擋箭牌”“背鍋俠”，這有違制度設計“專業人做專業事”的初衷。

　　應明確對采購代理機構監督檢查的工作程序

　　既然對采購代理機構監督檢查是一項基礎性的重要工作，是要長期進行的，因此，為了規范其監督檢查工作，應該在制度設計中增加監督檢查的工作程序等相關內容。

　　雖然征求意見稿設計了“組織實施監督檢查”一章，且規定了如何實施監督檢查，但沒有規定采購代理機構監督檢查的工作程序。而征求意見稿遵從的是《財政檢查工作辦法》（財政部令第32號）、《財政部門監督辦法》（財政部令第69號）等規定，它們都對監督檢查的工作程序進行了相關規定，明確了其基本的程序，從而保證了監督檢查的適從性和統一性。特別是《財政部關于貫徹落實〈深化政府采購制度改革方案〉的實施意見》也明確要求，要加強對采購代理機構執業情況的監督檢查，統一檢查方案、檢查和處罰口徑，提高檢查工作的規范性。

　　因此，制定和明確采購代理機構監督檢查的工作程序，也是為了規范政府采購監督檢查的行為、保護被監督檢查對象權益的措施與手段。

　　同時，為了規范監督檢查，“財政部門按照統一口徑”的要求，因此，在征求意見稿中應同時制定全國統一規范的《檢查通知書》，《政府采購項目清單》《檢查工作底稿》樣本和《自查報告》格式以及《處理決定書》《檢查工作報告》范本（其附件范本應附后），供監督檢查使用。

　　對采購代理機構監督檢查發現的問題是否應追索到采購人或并對采購人“連帶”進行處罰

　　按理，征求意見稿是對采購代理機構“專門性”的辦法，不涉及采購人，但筆者認為，這是由采購人與采購代理機構關系的特殊性決定的。筆者可以“武斷”地說，在委托代理的政府采購活動中，其違法違規行為產生，基本上是由采購人慫恿、默許、縱容、暗示或參與造成的，也都有采購人的“影子”（這種情形在集中采購中心相對好些），這種“影子”既有來自采購人集體的，也有來自采購人個體的。

　　對采購代理機構進行監督檢查其目的是規范采購行為，而筆者之所以說要追索到采購人和對采購人“連帶”進行處罰，是因為，采購人在政府采購活動中起主體、主導、關鍵作用。有些問題，看似在采購代理機構身上，其實根在采購人，如果采購代理機構不聽采購人的話，不按采購人的意見辦，沒有達到采購人的“期望值”，根本就沒有下次了。

　　追索的目的是要看采購人委托給其他采購代理機構的采購項目是否都犯相同或相似的錯誤。如果是，那就是根源在采購人身上。而對采購人“連帶”進行處罰，這是由委托代理關系決定的。

　　這樣一來，采購人在選擇采購代理機構時才會落實“采購人應當根據項目特點、代理機構專業領域和綜合信用評價結果，從名錄中自主擇優選擇代理機構”的要求。否則，此要求將落空。只有將采購人的行為進行了規范，政府采購活動也就是規范了。

　　（作者單位：采招云數智化采購研究中心）