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主持人：

本報記者 高榮月

嘉賓：

江蘇省政府采購中心主任 薛子成

浙江省杭州市公共資源交易中心副主任 羅克非

上海國家會計學院政府采購與績效研究中心主任 章輝

海南菲迪克招標咨詢公司總經理 彭時明

主持人：大家好，歡迎大家參加今天的圓桌論壇。《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）對代理機構提出了“擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員”的要求，可見，代理機構的誠信建設越來越受重視。前不久，財政部下發了《關于加強會計人員誠信建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這對我國政府采購代理機構專職從業人員的誠信建設是否具有借鑒價值，引起了業內人士的熱議和思考。今天我們來談一談專職從業人員隊伍如何強化誠信建設的問題。

◎加強代理機構專職從業人員誠信建設的難點是什么？

章輝：誠信既是道德層面的問題，也是法律層面的疑問。政府采購具有市場交易屬性，誠信在市場交易中屬于法律層面的問題。誠信不僅是政府采購市場體系建設的內在要求，也是我國政府采購法所規定的公開透明原則、公平競爭原則和公正原則得以實現的保障。前些年，國家對代理機構市場全面放開，財政部門的監管由事前審批轉變到事中和事后監管上來，監督管理部門應如何引導規范也成為隨之而來的難題。

主持人：誠信建設應該是行業自律行為還是需要行政強制管理？需不需要像“黑名單”這樣的措施進行約束？

彭時明：誠信建設不僅是一項行政行為，也是一項行業自律行為。誠信建設的效果主要看其所能達到的約束力，誠信建設需要行政法規作保障。而黑名單制度是市場機制的產物，是市場交易主體分散、獨立做出信用評判的結果，不應把它當成行政治理手段。行政機關的行政行為應當遵循法有授權、罰有法據的原則，行政是依法對違法違規行為進行處罰的管理，沒必要插手“黑名單”事宜，而且，行政手段插手“黑名單”也會有濫權或越權之嫌。

羅克非：目前法律對“黑名單”沒并沒有一個確切的解釋，究竟什么行為將被列為“黑名單”的范疇尚無法明確，這也為強化政府采購專職人員誠信建設增加了一些難度。

◎會計人員的誠信建設能否與代理機構專職從業人員誠信建設相契合？

主持人：從《指導意見》提出的一系列監管措施看，我們能否將這些措施借鑒到代理機構專職從業人員的誠信建設上面？

章輝：我們看到《指導意見》提出充分發揮會計行業組織作用，建立嚴重失信會計人員“黑名單”制度，健全會計人員守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，這對我們政府采購代理機構的建設將起到了一個很好的示范作用。

羅克非：可以借鑒《指導意見》，但是，我們需要明確當前的會計行業制度比政府采購有更嚴格的監管措施，政府采購在這方面是缺失的。

薛子成：我認為，建立嚴重失信會計人員“黑名單”制度對加強會計誠信建設而言是個具體可行的措施，但該制度并不適用于政府采購代理機構專職從業人員的誠信管理。這是因為，代理機構專職從業人員與會計人員的工作模式、工作職責劃分完全不同。會計人員在提供虛假財務會計報告、做假賬，隱匿或者故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告等與會計職務有關違法行為中是全程參與的，并且起著主導作用，理應承擔主要責任。而政府采購代理機構發生的違法違規等失信行為，主要是一種單位行為，是集體程序行為和意識的集合。《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》中明確要求“發揮內部機構之間，相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約作用”“合理設置崗位，明確崗位職責、權限和責任主體”和“不相容崗位分離”，可見，在政府采購活動出現的違法違規情形中，專職從業人員個體多數情況并不能發揮決定作用。

另外，代理機構專職從業人員信用信息管理無法參照《指導意見》中“研究制定會計人員信用信息管理辦法，規范會計人員信用評價、信用信息采集、信用信息綜合利用、激勵懲戒措施等，探索建立會計人員信息糾錯、信用修復、分級管理等制度，建立健全會計人員信用信息體系。”這一規定的進行，原因是專職從業人員信用信息主要來源于財政部門，是否借助行業協會、第三方等力量完成信用信息采集工作，應當由財政部門視工作量具體情況確定，況且，我國目前多數省市還未建立政府采購協會。

彭時明：我非常認同薛主任的觀點，因為會計和政府采購在有些方面有很多區別。會計行業的特征是個人執業，個人承擔會計責任，且政府對會計行業實行過資格認定，有直接管理的慣性。政府采購行業是機構執業，從業人員無法獨立承擔行為責任。代理項目須團體合作完成，很難從外部識別個人責任。而且，目前政府采購對從業人員個人沒有實行過資格認定管理，也沒有管轄的慣性。

◎如何加強代理機構專職從業人員誠信建設？

主持人：如此看來，會計人員的誠信建設比政府采購代理機構的誠信建設實施起來要容易得多，可代理機構專職從業人員的誠信建設應該從哪里著手？

薛子成：財政部門應加強對代理機構專職從業人員進行守信激勵和失信懲戒。比如，可以將專職從業人員信用分數與其允許辦理的政府采購項目規模聯系起來，信用分數高的專職從業人員允許辦理預算金額高的采購項目，信用分數低的專職從業人員禁止辦理限額以上的政府采購項目。其次，財政部門也可以對嚴重失信人員實行“一票否決制”。對嚴重失信人員，禁止其參加先進工作者評選、禁止其在一定期限內從事政府采購業務，支持代理機構根據失信情況，對其進行降職撤職或解聘。再次，代理機構從業人員的誠信教育應該同時緊抓政府采購法律法規教育、職業道德教育和廉政教育。

羅克非：的確是這樣。目前，代理機構專職教育培訓缺位是很嚴重的問題，加強代理機構專職教育培訓應該成為當前的重要任務。縱觀其他行業均需要一種資格認定，像審計、律師、教師也都被要求是職業化的，如審計師的資格認定、律師的司法考試、教師需考取的資格證等，但代理機構專職人員卻沒有這樣的資格認定。而代理機構從事的工作一邊連著政府財政，一邊牽著市場，工作性質非常重要，但其義務和追責卻是失衡的。據我所知，國內大學幾乎沒有政府采購這門專業，這增加了“無證駕駛”的幾率，容易造成魚龍混雜的情況。只有整個行業人員隊伍的整體素質提高了，才能牽動著整個行業的自律意識，才能提高市場的自我凈化能力。

主持人：《指導意見》將給代理機構的誠信建設能否帶來延展性思考？

章輝：盡管會計人員和政府采購代理機構專職從業人員所處的管理體制不同，但是在誠信建設方面，《指導意見》卻給我們提供了一個很好的思路。比如，要明確誠信事項。從業者登記信息要真實有效、及時發布信息公告，不得散布虛假信息，不得有欺詐、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變造、隱匿、銷毀需要依法保存的文件，不得規避法律法規，不得損害第三人的利益等。其次是努力消除信息屏障。將政府采購代理所有信息（涉密除外）的行為均置于“陽光”下，政府采購代理機構提供的虛假信息、從業人員的失信行為才能無處遁形，失信者在政府采購市場中無立足之地。

除了加強內部管理，外部監督也要跟上來。監督部門要定期實施誠信專項檢查，健全政府采購代理機構的誠信檔案建設。目前，我國已實施了對代理機構執行政府采購法律法規及相關政策情況的專項檢查，可以將政府采購代理機構的誠信建設情況一并納入檢查范圍，作為代理機構執行政府采購法律法規及相關政策情況的必要基礎。具體的誠信檢查方式，可以結合誠信事項，設置相關檢查指標體系，通過指標評分區分誠信建設情況。同時，也要加強檢查結果的應用。對誠信建設好的代理機構要有激勵機制，對誠信建設不好或失信的代理機構要有制約或懲戒措施。

在監督檢查過程中，主體責任還需要明確，政府采購代理機構誠信建設的責任主體是代理機構，而不是專職人員。在政府采購誠信建設的監督檢查中，政府采購監督管理部門實施誠信檢查時，檢查的對象是代理機構，不是代理機構的專職人員。換句話說，專職從業人員的失信行為，體現的是代理機構的誠信責任。政府采購監督管理部門也只是起到約束代理機構的行為作用，而不需要介入代理機構的內部制度管理內。

彭時明：我們應該從采購代理的行業特點及現狀出發，制定一套符合自身特點的管理措施。首先，從一些環節上去強化約束。比如，采購過程中的招標文件、資格預審文件、談判文件、詢價文件、詢問與質疑的答復文件、答疑與變更文件、中標通知書等具有法律效力的文件，一概要由負責該項目的從業者個人簽署，由代理機構附署（用章）后生效，以明確從業者個人的義務和責任，這樣就能把項目的責任具體到從業者個人，有利于在代理機構和從業者個人之間形成相互制約、相互監督的關系，出現任何問題，都有具體的責任可追。其次，財政部門需要對從業人員實行備案制度，比如，提出一些關鍵字段，像個人所學專業及學歷、從業年限、培訓經歷、有效質疑及有效投訴記錄、采購標的行業特長、跳槽記錄、其他個人信用記錄等，這樣就構成了一個完整的、可被評價的個人從業信息。再次，個人信用信息可以交由個人維護或企業擔保，維護人對相關信息的真實性負責。我認為，從代理機構本身的特點出發去制定相應管理措施會比照抄其他行業的管理方法要更合理、更有效。

（文字/高榮月）