人大代表劉偉：建議加快新型PPP模式試點(diǎn)工作
2016年03月07日 09:30 來源：劉偉 【打印】
隨著“十三五”的開啟，PPP模式在交通、能源等領(lǐng)域飛速發(fā)展。目前我國已有PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目累計(jì)超過1000個(gè)，總投資額超過9000億元，2015年財(cái)政部公布全國推介PPP項(xiàng)目6650個(gè)，計(jì)劃總投資額達(dá)到8.7億元。
PPP模式在全國聲勢浩大，社會資本也開始磨刀霍霍。但全國人大代表、佳都集團(tuán)董事長、佳都新太科技股份有限公司CEO劉偉對此卻感到不安。
“在如火如荼的PPP大潮下，也出現(xiàn)了不少盲目推項(xiàng)目，甚至將PPP模式簡單地作為彌補(bǔ)地方建設(shè)資金缺口的融資方式，一哄而上的思潮和做法，這樣一來不但無法發(fā)揮PPP模式轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略性意義，還會給經(jīng)濟(jì)社會帶來新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。”3月5日，劉偉對中國經(jīng)濟(jì)周刊-經(jīng)濟(jì)網(wǎng)表示。
雖然，我國PPP模式開始于20世紀(jì)80年代，但是實(shí)際運(yùn)作中模式并不夠成熟。誠如劉偉所擔(dān)心的，PPP項(xiàng)目周期長、投資金額大、融資困難，現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項(xiàng)目融資的要求。
目前，我國政府雖然極力推薦PPP項(xiàng)目，但是現(xiàn)今有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，法規(guī)層次較低，法律效力不高，從而導(dǎo)致投資環(huán)境與體制不健全，社會信用基礎(chǔ)薄弱。
另外，長期以來，我國PPP項(xiàng)目以由用戶付費(fèi)的BOT模式為主，但隨著經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施向不發(fā)達(dá)地區(qū)伸延和社會性基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷上升，越來越多的項(xiàng)目自身收益不能彌補(bǔ)其投入或根本就沒有用戶付費(fèi)，客觀上限制了BOT方式的應(yīng)用。現(xiàn)行PPP模式已不能適應(yīng)新形勢的需要。
因此，針對國家推廣PPP模式以推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，劉偉提出以下建議：
一、完善PPP制度框架與法規(guī)體系，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境。
推廣運(yùn)用PPP模式，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)和政策安排，明確適用于PPP模式的項(xiàng)目類型、采購程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評價(jià)等事宜。建議盡快完善PPP制度框架與法規(guī)體系。
此外，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。
二、識別社會資本關(guān)注的焦點(diǎn)和需求，規(guī)范資本準(zhǔn)入和退出機(jī)制。
劉偉認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)揮市場作用，并理清政府角色，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。
另外，可實(shí)行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會；創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。
三、拓寬項(xiàng)目融資渠道，提高PPP項(xiàng)目的融資效率。
PPP融資模式倡議能讓民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。
以城市軌道交通為例，劉偉認(rèn)為PPP方式的操作規(guī)則若使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目的融資效率。這對縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
四、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和信用約束機(jī)制。
由于風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，識別和度量PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)比較困難，用好PPP這把利器，需遵循大型項(xiàng)目建設(shè)的一般規(guī)律，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在參與方之間進(jìn)行合理、公平地分擔(dān)。公私合營要寫好合同，對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要有詳細(xì)的準(zhǔn)備，簽訂PPP合同時(shí)需盡量處理好每個(gè)細(xì)節(jié)。
五、加速開展新型PPP模式試點(diǎn)建設(shè)。
據(jù)財(cái)政部的測算，截止2015年中國城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求或?qū)⑦_(dá)42萬億元；而在土地財(cái)政難以為繼，融資平臺融資職能將被剝離的趨勢下城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求將形成巨大資金缺口。
隨著《預(yù)算法》的修訂以及《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，積極引入PPP模式，鼓勵和吸引社會資本參與基建投資，將在引入資金的同時(shí)，有望形成更有效率、可持續(xù)的資金管理機(jī)制
因此，劉偉建議加快新型PPP模式試點(diǎn)工作，從而加速我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建立。