PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示
2014年11月05日 14:52 來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 【打印】
自20世紀(jì)90年代，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場設(shè)施、隧道、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平較高。
PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示：
1.完善的法律、政策體系是保障
PPP模式有效運(yùn)作需要清晰、完整和一致性的政策法規(guī)，這是發(fā)揮PPP優(yōu)勢的必要保證。目前，已有不少國家對PPP或PFI模式專門立法，比如歐洲的英、法、葡萄牙、希臘，亞洲的日、韓，南美的巴西、阿根廷，還有美國的18個(gè)州。
2.誠信是根本
在PPP模式下，利益攸關(guān)方的合作應(yīng)建立在平等誠信的基礎(chǔ)上。私方不能以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)，進(jìn)行惡性價(jià)格競爭。公共部門也不能利用管理者的優(yōu)勢，獲取強(qiáng)勢談判地位，更不能人為擠壓私方的合理收益。當(dāng)合同中沒有明確的事項(xiàng)，尤其是難以預(yù)測的事件發(fā)生時(shí)，雙方應(yīng)以堅(jiān)持誠信為本，謀求共同解決。這樣做既能夠減少對抗情緒，又能保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，還能維護(hù)公私雙方的共同利益。
3.專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才是支撐
PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。采用PPP模式，需要長時(shí)間評(píng)估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并實(shí)行有效監(jiān)管來防微杜漸。這是一項(xiàng)系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，需要政府成立專業(yè)機(jī)構(gòu)推進(jìn)PPP模式。
2000年，英國政府成立了合作伙伴關(guān)系組織（PartnershipsUK，簡稱PUK），推廣PPP/PFI理念，為PPP交易提供程序和管理的技術(shù)援助。英國政府還把PUK與財(cái)政部的PPP政策小組合并，創(chuàng)立了“英國基礎(chǔ)設(shè)施”（IUK）。IUK是作為英國財(cái)政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)，為中央政府部委以及其他公共實(shí)體提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，為私方投資于基礎(chǔ)設(shè)施部門，提供各種便利。在地方政府，2009年英財(cái)政部與地方政府協(xié)會(huì)聯(lián)合成立了一個(gè)PPP單位，即“地方合作伙伴關(guān)系”（LocalPartnerships），主要為地方政府提供PPP項(xiàng)目技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)。
2000年，澳大利亞維多利亞州建立了地方性的PPP單位。2008年，澳創(chuàng)立全國層次的PPP單位，即澳基礎(chǔ)設(shè)施（InfrastructureAustralia，簡稱IAU）。IAU面向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，負(fù)責(zé)全國各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策。IAU核心職能是推廣PPP，同時(shí)承擔(dān)其他一些工作。2008年，IAU與澳全國PPP論壇創(chuàng)造了一個(gè)全國性的PPP政策框架和標(biāo)準(zhǔn)，要求各級(jí)政府所有成本超過5千萬澳元的項(xiàng)目，必須把PPP作為備選模式。
2003年以來，美國已有7個(gè)州建立了PPP單位，主要功能是制定政策和業(yè)務(wù)咨詢，促進(jìn)美國PPP的發(fā)展。美國一些學(xué)者建議盡快成立聯(lián)邦一級(jí)的PPP單位，提高美國PPP的應(yīng)用和發(fā)展能力。
國際金融危機(jī)爆發(fā)，歐洲的PPP市場有所萎縮。2009年，歐盟整合歐洲投資銀行、歐盟委員會(huì)以及歐盟成員國和候選國的力量，成立了歐洲PPP專家中心（EuropeanPPPExpertiseCentre，簡稱EPEC）。EPEC擁有37個(gè)成員，匯集了歐洲PPP領(lǐng)域的高級(jí)專家，致力于分享PPP領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對新挑戰(zhàn)，為歐盟公共部門運(yùn)用PPP提供技術(shù)援助。EPEC的國際影響力將不斷擴(kuò)大。
幾點(diǎn)啟示
總結(jié)PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們可以看出，要解決PPP項(xiàng)目的融資難和風(fēng)險(xiǎn)高等問題，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)的“多贏”，在我國推廣運(yùn)用PPP模式需重視以下工作：
1.法治建設(shè)
我國目前采用部委發(fā)“通知”制定“政策”的方式來規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營，其法律效力較低。而PPP模式的特殊性，要求對項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題，做出特別的法律規(guī)定，導(dǎo)致PPP立法與一般法規(guī)可能存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，大多僅適用于某個(gè)行業(yè)，缺乏全局性和系統(tǒng)性。有的法規(guī)過多重視自身管理的需要，導(dǎo)致部門法規(guī)間存在沖突，難以有效銜接。迫切需要通過立法，保證PPP項(xiàng)目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時(shí)要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。法治建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，要給予足夠重視。
2.機(jī)構(gòu)建設(shè)
建議在財(cái)政部設(shè)立專門的管理部門，負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作，并在該管理部門下設(shè)PPP項(xiàng)目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識(shí)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足各行業(yè)對PPP模式的應(yīng)用需求。
3.因地制宜
是否選擇PPP模式，選擇何種PPP模式，PPP模式運(yùn)作效果如何，在不同的國家、甚至同一國家不同地區(qū)也不同，還受當(dāng)?shù)卣捏w制、政策和法規(guī)的影響。PPP模式適用范圍很廣，可以是一個(gè)項(xiàng)目的某個(gè)環(huán)節(jié)，也可以是整個(gè)項(xiàng)目的全過程，可以在某項(xiàng)目的中間環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、融資等，采用PPP方式，有些情況下整個(gè)項(xiàng)目都可以采用PPP模式。PPP模式的適用方式很靈活，可視情而定。
4.把握時(shí)機(jī)
從國際經(jīng)驗(yàn)看，在當(dāng)?shù)卣荒軉为?dú)提供相關(guān)項(xiàng)目或服務(wù)的資金來源、專業(yè)技術(shù)和人才情況下，如果引入私人部門能提供更高質(zhì)量和水平的服務(wù)，加快項(xiàng)目或服務(wù)的執(zhí)行，政府應(yīng)歡迎私人部門的參與。政府考慮采用PPP模式時(shí)，需滿足以下條件：一是服務(wù)對象歡迎私人部門的加入；二是潛在私人部門之間要有競爭，有競爭才能降低成本并提高效率；三是對私人部門的參與不能存在法規(guī)管制；四是產(chǎn)出可以被簡單度量和定價(jià)；五是通過與私人部門合作，可帶動(dòng)社會(huì)投資。
5.選擇合作對象
通過引入合作伙伴，既能引進(jìn)資金，又能引進(jìn)先進(jìn)機(jī)制。在選擇私人合作伙伴時(shí)，公共部門要堅(jiān)持兩個(gè)原則：一要市場化，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)；二是規(guī)范化，通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和專業(yè)水平。在引入私人部門時(shí)，判斷的標(biāo)準(zhǔn)既要看重其資金的性質(zhì)、來源，還要考察它的資金實(shí)力、社會(huì)影響、品牌和管理，盡力促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理機(jī)制的創(chuàng)新。
6.政府監(jiān)管
政府全過程參與PPP項(xiàng)目，需履行監(jiān)管職能。要通過監(jiān)管確定承諾機(jī)制，保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低融資成本，并給企業(yè)建立投資激勵(lì)機(jī)制。政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)獲得足夠收益，覆蓋運(yùn)營成本，保證企業(yè)按時(shí)回收固定成本。
7.風(fēng)險(xiǎn)管控
從國內(nèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況看，大多數(shù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，難與國際接軌，導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本較高；對資本金比例要求較高，無法實(shí)現(xiàn)較高杠桿率；需股東提供連帶擔(dān)保，難以實(shí)現(xiàn)無追索或有限追索；與國際市場相比，融資成本較高等。因此迫切需要建立公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，投資人承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)，超出投資人控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府成立專門機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的效率和效能最大化。