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政府采購(gòu)?fù)对V是供應(yīng)商進(jìn)行維權(quán)的法定途徑，也是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段。處理供應(yīng)商投訴涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，且每個(gè)環(huán)節(jié)均有相關(guān)規(guī)定。分析總結(jié)財(cái)政部門在處理供應(yīng)商投訴中容易發(fā)生的錯(cuò)誤，有利于更加規(guī)范的做好投訴工作，盡可能預(yù)防行政復(fù)議和行政訴訟。

確定當(dāng)事人身份時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)避的錯(cuò)誤

第一，把相關(guān)供應(yīng)商誤當(dāng)成被投訴人。政府采購(gòu)的被投訴人是采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)人及其委托的代理機(jī)構(gòu)，不是供應(yīng)商。與被投訴項(xiàng)目有關(guān)的供應(yīng)商（如中標(biāo)成交供應(yīng)商）在投訴中為相關(guān)供應(yīng)商，不是被投訴人。

第二，把國(guó)有企業(yè)誤當(dāng)成被投訴人（采購(gòu)人）。國(guó)有企業(yè)依法不是政府采購(gòu)的采購(gòu)人，不可能成為被投訴人。即便某些地方政府要求財(cái)政部門監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)，也不能想當(dāng)然認(rèn)為國(guó)有企業(yè)可以是政府采購(gòu)?fù)对V的被投訴人。在代建關(guān)系中，國(guó)有企業(yè)僅為代理人，其代理的法律后果由被代理的采購(gòu)人承擔(dān)，被代理的采購(gòu)人才是采購(gòu)項(xiàng)目的被投訴人。實(shí)踐中，也存在一些地方明確規(guī)定，采購(gòu)人與代建人共同作為被投訴人。

第三，僅把采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為被投訴人。政府采購(gòu)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人的代理人，其代理的法律后果依法由被代理的采購(gòu)人承擔(dān)，不是獨(dú)立于采購(gòu)人之外的當(dāng)事人，但批量集中采購(gòu)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)除外。一般而言，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不能單獨(dú)成為被投訴人，應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)人一起作為被投訴人。在采購(gòu)代理協(xié)議中，采購(gòu)人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，當(dāng)投訴事項(xiàng)在被授權(quán)范圍內(nèi)時(shí)，由于投訴處理的后果要由采購(gòu)人承擔(dān)，因此采購(gòu)人必然要成為被投訴人。

受理審查時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)避的錯(cuò)誤

第四，放棄受理環(huán)節(jié)的審查。《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）第二十九條規(guī)定，投訴處理過程中，存在“受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理?xiàng)l件”的情形，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)駁回投訴。實(shí)踐中，在受理環(huán)節(jié)不對(duì)投訴進(jìn)行審查，只要提供了投訴書和一定的證明材料，就受理投訴，在投訴處理中再進(jìn)行其他審查的做法，實(shí)質(zhì)上把受理審查與投訴處理混合在了一起。

第五，未審查供應(yīng)商在提起投訴前是否已依法進(jìn)行質(zhì)疑。在審查時(shí)，還易出現(xiàn)的錯(cuò)誤是僅簡(jiǎn)單審查是否有質(zhì)疑函、質(zhì)疑答復(fù)書等形式上的書面材料，沒有深入審查投訴供應(yīng)商提出的質(zhì)疑是否符合政府采購(gòu)法第五十二條的規(guī)定。如果供應(yīng)商提出的質(zhì)疑不合法，則質(zhì)疑答復(fù)就不合法，據(jù)以提起的投訴也就不合法，不應(yīng)當(dāng)受理其投訴。

一般情況下，受理審查要審查質(zhì)疑的主體是否合法，是否為參與所質(zhì)疑項(xiàng)目的供應(yīng)商；質(zhì)疑事項(xiàng)是否合法，是否為對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑；質(zhì)疑理由是否合法，是否以其權(quán)益受到損害為由提出質(zhì)疑；質(zhì)疑時(shí)間是否合法，是否在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑等。

第六，未區(qū)分有效投訴事項(xiàng)和無效投訴事項(xiàng)。在審查環(huán)節(jié)不嚴(yán)格，會(huì)導(dǎo)致明顯的無效投訴事項(xiàng)未被發(fā)現(xiàn)。如未經(jīng)質(zhì)疑的投訴事項(xiàng)就是無效的投訴事項(xiàng)（針對(duì)質(zhì)疑答復(fù)提出投訴除外）。

第七，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容的投訴要求供應(yīng)商先行提出質(zhì)疑。根據(jù)94號(hào)令第二十條規(guī)定，供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外。對(duì)質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容，質(zhì)疑供應(yīng)商不滿意的，直接提起投訴，無需再次提出質(zhì)疑。

第八，要求投訴人提供充分證明材料。94號(hào)令第十八條要求投訴人投訴時(shí),應(yīng)當(dāng)提交投訴書和必要的證明材料。此條要求的是“必要”的證明材料，不是“充分”的證明材料，不能違法要求投訴人提供投訴事項(xiàng)屬實(shí)和成立的所有證明材料。

必要和充分在邏輯上有原則性的區(qū)別：必要的證明材料僅是證明投訴屬實(shí)和成立的必須的部分證明材料，有這些證明材料不能必然得出投訴屬實(shí)和成立的結(jié)論；而充分證明材料是證明投訴屬實(shí)和成立的必須的全部證明材料，有這些證明材料必然得出投訴屬實(shí)和成立的結(jié)論。

第九，未發(fā)出書面受理通知書。94號(hào)令僅要求書面告知投訴人不予受理，但未要求告知受理，某些財(cái)政部門據(jù)此認(rèn)為不需要出具受理通知書。這是錯(cuò)誤的理解。經(jīng)審查符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)依法受理，同時(shí)向投訴人發(fā)出書面受理通知書。行政機(jī)關(guān)工作程序要求對(duì)于管理相對(duì)人依法提交的書面申請(qǐng)等都應(yīng)當(dāng)及時(shí)回復(fù)，在投訴受理環(huán)節(jié)，財(cái)政部門已經(jīng)決定受理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)（一個(gè)工作日內(nèi)）向投訴人發(fā)出書面受理通知書。不能認(rèn)為超過時(shí)間未告知不予受理就應(yīng)當(dāng)是受理。

第十，不向有關(guān)當(dāng)事人發(fā)出投訴答復(fù)通知書及投訴書副本。在實(shí)際操作中，容易誤判“有關(guān)當(dāng)事人”，縮減其范圍，致使實(shí)際上有關(guān)的當(dāng)事人（主要是供應(yīng)商）未能參加投訴處理活動(dòng)。比如，對(duì)中標(biāo)成交結(jié)果提起投訴的，容易錯(cuò)誤認(rèn)為中標(biāo)成交人才是有關(guān)當(dāng)事人，其他供應(yīng)商不是有關(guān)當(dāng)事人。實(shí)際上其他供應(yīng)商仍然與中標(biāo)成交結(jié)果的投訴有關(guān)，可能涉及其權(quán)益。

調(diào)查核實(shí)時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)避的錯(cuò)誤

第十一，完全采取“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”，僅憑投訴人提供的材料來處理。財(cái)政部門在受理了供應(yīng)商的投訴后，需要了解具體情況，調(diào)取有關(guān)采購(gòu)過程的材料，而不是僅憑投訴人提供的材料、被投訴人與相關(guān)當(dāng)事人的答復(fù)意見和提供的材料來分析，誤用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”就得出結(jié)論。

由于人民法院必須保持其中立的地位，因此法律規(guī)定了“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則。而負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)?fù)对V的財(cái)政部門是行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，履行監(jiān)督管理的法定職責(zé)。在處理供應(yīng)商投訴中，行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不能像人民法院審理民事訴訟案例一樣消極地處于居中裁判的地位，必須依法主動(dòng)積極地就供應(yīng)商提起的投訴進(jìn)行調(diào)查取證。如此，才能達(dá)到行政處理決定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分的法定要求。

第十二，僅調(diào)取內(nèi)部書面材料，不調(diào)取外部證明材料。只調(diào)取采購(gòu)操作過程形成的證明材料，不調(diào)取外部證明材料或者咨詢相關(guān)部門獲取證據(jù)也是一項(xiàng)易犯錯(cuò)誤。為了投訴處理的需要，財(cái)政部門在必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證。同時(shí)，財(cái)政部門可以根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定或者職責(zé)權(quán)限，委托相關(guān)單位或者第三方開展調(diào)查取證、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定。如果僅憑對(duì)投訴人、被投訴人和有關(guān)當(dāng)事人的書面材料審查無法認(rèn)定事實(shí)的，依法應(yīng)當(dāng)調(diào)取其他證明材料或者進(jìn)行相關(guān)的檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定。

第十三，一律拒絕來源于網(wǎng)絡(luò)的證明材料。國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等在其網(wǎng)站、微信公眾號(hào)或者其他社交媒體上主動(dòng)公開的信息可以直接作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，無需再由相關(guān)部門蓋章確認(rèn)。如國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)里公示的信息可以直接作為證明材料，或是在信用中國(guó)網(wǎng)站、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、法院裁判文書網(wǎng)查詢到信息都是直接證明相關(guān)事實(shí)的證明材料。

企業(yè)在其網(wǎng)站上發(fā)布的信息可以作為參考證明材料。除非采購(gòu)文件有特別說明，否則不能以供應(yīng)商信息來自網(wǎng)站來否定其在投標(biāo)文件（響應(yīng)文件）中的響應(yīng)信息。

第十四，完全依靠評(píng)審專家來核實(shí)投訴事實(shí)。評(píng)審專家在評(píng)審中有評(píng)審權(quán)，但沒有認(rèn)定投訴事實(shí)的決定權(quán)。即便是對(duì)評(píng)審過程和評(píng)審結(jié)果提起的投訴，評(píng)審專家也僅是協(xié)助財(cái)政部門處理投訴，評(píng)審專家的意見僅是證明材料之一，不能完全僅僅根據(jù)評(píng)審專家的意見來處理和核實(shí)投訴事實(shí)。在涉及對(duì)評(píng)審過程和評(píng)審結(jié)果的投訴時(shí)，財(cái)政部門特別要注意甄別評(píng)審專家出具的意見，因?yàn)樵u(píng)審專家與投訴事項(xiàng)可能存在利害關(guān)系。

第十五，未排除投訴人非法取得的證明材料。對(duì)于依法保密的信息，投訴人在投訴中以此作為投訴的事實(shí)依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)要求投訴人書面說明取得這些信息的合法途徑和提供相關(guān)證明材料。94號(hào)令規(guī)定，證據(jù)來源的合法性存在明顯疑問，投訴人無法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。財(cái)政部門對(duì)于視為以非法手段取得證明材料應(yīng)當(dāng)排除，不得作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。

作出處理決定時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)避的錯(cuò)誤

第十六，以投訴理由不成立認(rèn)定投訴事項(xiàng)不成立。認(rèn)定投訴事項(xiàng)是否成立，不能僅限制在投訴人的投訴理由。雖然投訴人據(jù)以投訴的理由不成立，但如果財(cái)政部門經(jīng)過調(diào)查后，依據(jù)調(diào)查取得的證據(jù)和相關(guān)法律規(guī)定可以認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立，而不能僅以投訴人的投訴理由作為唯一依據(jù)。

第十七，證據(jù)不充分導(dǎo)致事實(shí)未查明時(shí)做出肯定或者否定結(jié)論。財(cái)政部門依據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)，無法證明投訴事項(xiàng)成立，也無法否定投訴事項(xiàng)成立的，屬于投訴事項(xiàng)事實(shí)未查明。此時(shí)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查，查明相關(guān)事實(shí)，而不是以投訴人提供的證明材料無法證明其投訴事項(xiàng)成立為由，認(rèn)定投訴事項(xiàng)不成立。或者以被投訴人的說明材料不能否定投訴事項(xiàng)為由，認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。

財(cái)政部門窮盡所有的調(diào)查手段，仍然無法查明事實(shí)的，如果此項(xiàng)事實(shí)是投訴人應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)證明材料的，則認(rèn)定投訴事項(xiàng)不成立。94號(hào)令第二十五條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的投訴事項(xiàng)，投訴人未提供相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該投訴事項(xiàng)不成立。財(cái)政部門窮盡所有調(diào)查手段，仍然無法查明事實(shí)的，如果投訴人已經(jīng)提供了相關(guān)證據(jù)，但該證據(jù)無法充分認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立，一般表述為：由于投訴人對(duì)此未提供相關(guān)充分的證明材料，經(jīng)本機(jī)關(guān)調(diào)查取證仍然無法取得充分的證明材料，現(xiàn)有證據(jù)無法（或者不足以）認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立，因此投訴事項(xiàng)不成立。反之，如果是被投訴人應(yīng)當(dāng)提供而未提供相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，導(dǎo)致財(cái)政部門窮盡所有調(diào)查手段，仍然無法查明事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。94號(hào)令第二十五條規(guī)定，被投訴人未按照投訴答復(fù)通知書要求提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視同其放棄說明權(quán)利，依法承擔(dān)不利后果。

第十八，未核實(shí)查明投訴事實(shí)，僅分析法律依據(jù)。不能僅以投訴人和被投訴人的書面材料為全部證據(jù)，分析相關(guān)法律規(guī)定就作出投訴處理決定。法律分析必須基于調(diào)查取證所證明的事實(shí)之上，脫離核實(shí)查明投訴事實(shí)，僅進(jìn)行法律分析的結(jié)果必然存在問題。如投訴事項(xiàng)為兩個(gè)投標(biāo)人的法定代表人為夫妻關(guān)系，可能存在串通投標(biāo)，不應(yīng)作為合法投標(biāo)人。如果財(cái)政部門不調(diào)查核實(shí)是否存在夫妻關(guān)系，是否存在串通投標(biāo)或者視為串通投標(biāo)的情形，而僅僅從法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定出發(fā)，認(rèn)為法定代表人是夫妻關(guān)系不是法定的禁止供應(yīng)商參加政府采購(gòu)的情形，從而簡(jiǎn)單作出投訴事項(xiàng)不成立的決定，這一做法顯然不合理。

第十九，僅認(rèn)定事實(shí)，不分析法律依據(jù)。處理決定依法應(yīng)當(dāng)是在調(diào)查核實(shí)事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定而作出。94號(hào)令第三十三條規(guī)定，財(cái)政部門作出處理決定，應(yīng)當(dāng)制作投訴處理決定書，并加蓋公章。投訴處理決定書應(yīng)當(dāng)包括“處理決定查明的事實(shí)和相關(guān)依據(jù)，具體處理決定和法律依據(jù)”。因此，處理決定依法應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)及其分析意見。

第二十，處理決定僅敘述事實(shí)，不說明相關(guān)依據(jù)。投訴處理決定認(rèn)定事實(shí)時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)同時(shí)說明通過哪些證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定的，不能僅敘述依據(jù)證據(jù)證明的最終事實(shí)，而不同時(shí)說明所依據(jù)的相關(guān)證據(jù)。94號(hào)令明確規(guī)定，投訴決定書的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)包含“處理決定查明的事實(shí)和相關(guān)依據(jù)”。

第二十一，投訴處理決定沒有投訴事項(xiàng)是否成立的結(jié)論。依法作出的“具體處理決定”應(yīng)當(dāng)是在查明事實(shí)和法律分析后，明確認(rèn)定投訴人的投訴事項(xiàng)是否成立，缺乏結(jié)論性的處理決定不合規(guī)。即便財(cái)政部門窮盡所有調(diào)查手段，仍無法查明事實(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件的具體情況，作出投訴事項(xiàng)是否成立的結(jié)論。

第二十二，處理決定書未送達(dá)相關(guān)供應(yīng)商。僅將投訴處理決定書送達(dá)投訴人和被投訴人，此舉不符合94號(hào)令第三十四條的規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將投訴處理決定書送達(dá)投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。此條中“有關(guān)當(dāng)事人”應(yīng)當(dāng)包含與投訴事項(xiàng)有關(guān)的相關(guān)供應(yīng)商，如投訴事項(xiàng)是中標(biāo)成交結(jié)果的，中標(biāo)成交供應(yīng)商就是相關(guān)供應(yīng)商；如投訴事項(xiàng)是采購(gòu)文件，則取得采購(gòu)文件的供應(yīng)商就是相關(guān)供應(yīng)商。

（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）