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2023年政采數(shù)據(jù)“大揭秘”
2024年10月18日 09:16 來源：中國政府采購報 【打印】 
——專家解析2023年全國政府采購信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)
參與嘉賓
南京審計大學(xué)副校長 裴 育
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院院長 屠新泉
中國財政科學(xué)研究院研究員 白景明
國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟金融學(xué)院教授 趙 勇
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 王叢虎
中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授 姜愛華
■ 本報記者 張舒慧 鄭楊 李建維
據(jù)財政部最新消息，2023年全國政府采購規(guī)模為33929.6億元，較上一年有小幅下滑。其中，全國政府采購授予中小企業(yè)合同金額為25239.8億元，各級預(yù)算單位通過“832平臺”采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品超99億元，全國強制采購、優(yōu)先采購節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品357.2億元……這一連串?dāng)?shù)字承載著怎樣的含義？背后又釋放出什么信息？《中國政府采購報》記者特邀政府采購業(yè)內(nèi)專家對這些重點數(shù)據(jù)進(jìn)行解析。
全國政采規(guī)模較上年小幅下滑
2023年全國政府采購規(guī)模為33929.6億元，較上一年有小幅下滑。
屠新泉：近年來，政府采購規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。從國家層面出發(fā)，過緊日子已成為一種常態(tài)，也成為預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行自覺遵循的原則。特別是在過去兩年，經(jīng)濟增長速度有所放緩。可以說，采購規(guī)模小幅下滑是過緊日子的具體體現(xiàn)。
裴育：引起上述變化的原因可能包括以下幾點：一是財政收支矛盾加大。地方政府在面臨財政壓力的情況下，會選擇削減非必要的支出。二是過緊日子政策約束。各地貫徹落實過緊日子要求，嚴(yán)控一般性支出。三是隨著政府購買服務(wù)改革的深入推進(jìn)，服務(wù)類采購規(guī)模占比提高。這就意味著政府在優(yōu)化采購結(jié)構(gòu)，更注重服務(wù)的質(zhì)量而非數(shù)量。四是政府加強對政府采購領(lǐng)域的監(jiān)管，打擊違法違規(guī)行為，如無預(yù)算采購、程序不合規(guī)、串標(biāo)轉(zhuǎn)包等問題，讓一些不規(guī)范的采購活動受到限制。五是隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政府更注重項目投資的質(zhì)量和效益，而非單純數(shù)量。這些因素可能單獨或共同作用，導(dǎo)致2023年全國政府采購規(guī)模小幅下滑。
王叢虎：2023年是我國疫情后經(jīng)濟復(fù)蘇之年，全年經(jīng)濟運行呈現(xiàn)“前低中高后穩(wěn)”態(tài)勢。全國一般性公共預(yù)算支出達(dá)到27.46萬億元，重點保障了教育、科技、農(nóng)林水等關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其是事關(guān)國家發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。2023年全國政府采購規(guī)模為33929.6億元，約占一般性公共預(yù)算支出的12%。這說明全國政府采購規(guī)模較為真實地反映了我國經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和財政狀況，同時也很好地執(zhí)行了我國財政政策。
服務(wù)類占比逐年增長
2023年貨物、工程、服務(wù)政府采購規(guī)模分別為7738.1億元、14486.8億元和11704.8億元，占全國政府采購規(guī)模比例為22.8%、42.7%和34.5%。貨物采購規(guī)模近年來持續(xù)下降，2022年占比25.8%，與2021年持平，到2023年降為22.8%。工程采購規(guī)模和占比均連續(xù)下降。反觀服務(wù)采購，無論是規(guī)模還是占比都在穩(wěn)定上升。
王叢虎：上述數(shù)據(jù)的變化與我國財政政策息息相關(guān)。2023年，我國財政支出重點在教育、科技、社會保障等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的財政支出主要是公共服務(wù)類，故服務(wù)類采購占比就會上升。隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施愈加完善，工程類、貨物類的公共財政支出必然會下降。隨著全國人民生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，必然會增加對公共服務(wù)類的需求。如此一來，也就引發(fā)政府購買服務(wù)逐年增長。
姜愛華：服務(wù)采購近年來一直保持上升態(tài)勢，這與黨的十八大以來我國大力推進(jìn)政府購買服務(wù)改革密切相關(guān)。政府購買服務(wù)改革使得原先政府自己“生產(chǎn)”公共服務(wù)變?yōu)檎百徺I”公共服務(wù)，改進(jìn)了公共服務(wù)供給質(zhì)量。
裴育：隨著經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)需求的增加，政府需要采購更多的服務(wù)，如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、信息技術(shù)等服務(wù)，以滿足社會需求。近年來，政府不斷優(yōu)化資源配置，減少對有形貨物的依賴，轉(zhuǎn)而增加對服務(wù)的采購，進(jìn)而提高行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量。同時，隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，各地政府開始采購云計算、大數(shù)據(jù)分析等服務(wù)，以提高政府服務(wù)的智能化和自動化水平。諸如此類的政策要求和現(xiàn)實需求，導(dǎo)致服務(wù)采購的日益增加。換言之，服務(wù)采購占比的增長反映了市場需求的變化和政府職能的轉(zhuǎn)變。
屠新泉：值得強調(diào)的是，在政府采購領(lǐng)域中，工程采購占據(jù)相當(dāng)重要的比例。然而，工程采購項目有一定的期限性。具體而言，政府工程采購主要涉及政府自用設(shè)施，如辦公樓及其他基礎(chǔ)設(shè)施，而非廣泛意義上的公路、鐵路等公共基礎(chǔ)設(shè)施。這些自用設(shè)施不可能持續(xù)進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，所以一旦建設(shè)完成，相應(yīng)的采購需求自然會趨于減少，從而導(dǎo)致該領(lǐng)域的采購規(guī)模在發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)下滑趨勢。
趙勇：整體而言，我國經(jīng)濟經(jīng)歷了40年的快速增長，目前正在由高速增長階段向高質(zhì)量增長階段轉(zhuǎn)型。服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比的提高，正是這一轉(zhuǎn)型的標(biāo)志之一。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，信息技術(shù)、科研、咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)采購需求自然會逐漸加大。
分散采購規(guī)模占比較上年略有上漲
分散采購規(guī)模占比自2015年以來不斷上升，從2015年的20.7%漲至2022年的70.6%。2023年分散采購規(guī)模為24369.0億元，占比較上年略有上漲，為71.8%。
屠新泉：過去，集中采購之所以盛行，是因為采購對象多為貨物，尤其是標(biāo)準(zhǔn)化的貨物如電腦等。采購對象的統(tǒng)一性和相似性使得集中采購成為可能，并通過規(guī)模化采購來有效降低成本。然而，當(dāng)前的采購主體逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)領(lǐng)域。服務(wù)因地方化、個性化的特點，難以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，加上分散性特征顯著，故難以進(jìn)行大規(guī)模的集中采購。如此一來，這也導(dǎo)致分散采購的比重不斷上升。
裴育：隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是電子政務(wù)和電子商務(wù)的廣泛應(yīng)用，為分散采購提供了技術(shù)支撐。政府集中采購目錄的調(diào)整，使得一些原本屬于集中采購的項目轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒉少彛瑥亩岣吡朔稚⒉少彽囊?guī)模和占比。預(yù)算管理一體化要求“無預(yù)算不采購”，促使采購單位更加精細(xì)化地管理預(yù)算，合理安排采購計劃，可能使得一些項目更傾向于采用分散采購方式以適應(yīng)預(yù)算安排。
姜愛華：分散采購比重增加還可能是一些地方落實簡政放權(quán)要求的體現(xiàn)，強調(diào)采購人主體責(zé)任，縮小了政府集中采購目錄范圍。集中采購相應(yīng)減少，分散采購比重自然增加。
趙勇：政府采購組織方式中的集中與分散，是政府采購需要把握的幾組平衡之一。集中度并不是越高越好，而與采購對象的屬性、監(jiān)管部門的監(jiān)督方式等因素有關(guān)。在一個國家或單位的制度建設(shè)初期，大多是由分散到集中的整合過程。隨著各方主體能力和認(rèn)識的提升，往往集中與分散的平衡點需要重新調(diào)整。
公開招標(biāo)仍占主導(dǎo)地位
2023年公開招標(biāo)、單一來源、框架協(xié)議采購規(guī)模分別占全國政府采購規(guī)模的76.3%、3.1%和1.5%。公開招標(biāo)規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重近3年穩(wěn)定下降，單一來源采購則是持續(xù)多年下降。
姜愛華：公開招標(biāo)規(guī)模自2020年以來每年都呈現(xiàn)小幅下降趨勢，主要原因有兩點：一是政府采購方式越來越豐富，采購人對采購方式的選擇范圍更大。比如，2022年我國新增了框架協(xié)議采購方式，2023年框架協(xié)議采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重達(dá)到了1.5%。二是集中采購目錄“瘦身”，使得原來集中采購中規(guī)模較大且需要進(jìn)行公開招標(biāo)的采購項目，因為規(guī)模下降達(dá)不到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而選用了競爭性磋商等其他采購方式。但公開招標(biāo)仍占主導(dǎo)地位，與《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”相吻合。
王叢虎：在政府采購眾多采購方式中，公開招標(biāo)雖然一度被認(rèn)為是最公正的采購方式，但在實際運用中也存在為了招標(biāo)而招標(biāo)的現(xiàn)象。近年來，財政部門和采購人認(rèn)識到，公開招標(biāo)并非是“全能”的采購方式。加上新的采購方式被不斷推出，越來越多的采購人根據(jù)法律法規(guī)和單位實際需求，選擇競爭性談判、框架協(xié)議采購、詢價等更為適合的采購方式。
裴育：公開招標(biāo)規(guī)模穩(wěn)定下降與政府采購方式的多樣化有關(guān)。為了提高采購效率和滿足多樣化的采購需求，近年來我國增加了框架協(xié)議采購、合作創(chuàng)新采購等采購方式。這些方式往往更加靈活，適合于特定情況或緊急需求，從而減少了公開招標(biāo)的比例。單一來源采購比重的持續(xù)下降，是因為政府采購更加注重公平競爭和市場開放。單一來源采購?fù)ǔ＿m用于特定條件，如只能從唯一供應(yīng)商處采購或者在緊急情況下采購。可以說，單一來源采購的特殊性決定了其應(yīng)用的逐漸減少。
姜愛華：單一來源采購由于其“非競爭性”特點，不利于政府采購公平競爭原則的貫徹。隨著政府采購監(jiān)管部門加強對單一來源采購的監(jiān)管，以及采購人規(guī)范執(zhí)行采購意識的增強，近年來其占比也逐年降低。
屠新泉：至于框架協(xié)議采購，它無疑是適應(yīng)當(dāng)前采購形式變化的一種創(chuàng)新方式，尤其適用于分散采購和服務(wù)采購等場景。對于服務(wù)采購而言，由于其往往具有連續(xù)性和重復(fù)性，框架協(xié)議采購以其既穩(wěn)定又非固定的框架特點，為建立長期合作關(guān)系、保障服務(wù)質(zhì)量提供了有力支持。同時，該方式仍保留了一定的競爭性，并非完全排除競爭，從而更好地適應(yīng)了當(dāng)前采購標(biāo)的和采購形式的變化，使得框架協(xié)議采購日益受到青睞。
政府采購政策功能得到有效發(fā)揮
2023年全國強制采購、優(yōu)先采購節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品357.2億元；全國政府采購授予中小企業(yè)合同金額為25239.8億元；各級預(yù)算單位通過“832平臺”采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品超99億元。
白景明：政府采購具有宏觀調(diào)控職能，特別是在當(dāng)前穩(wěn)經(jīng)濟任務(wù)加劇的情況下，運用政府采購來穩(wěn)經(jīng)濟顯得尤為重要。政府通過信息化平臺來購買脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是精準(zhǔn)調(diào)控的體現(xiàn)。
王叢虎：支持鄉(xiāng)村振興始終是公共財政的政策目標(biāo)，更是政府采購政策的價值所在。近年來，我國政府采購不斷強化這方面的政策功能，尤其是通過“832平臺”，極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
屠新泉：中小企業(yè)在政府采購領(lǐng)域長期保持著70%以上的份額。這一比例相當(dāng)高，充分反映了政府采購政策在支持中小企業(yè)發(fā)展方面效果顯著。中小企業(yè)憑借其靈活性和專業(yè)性，在服務(wù)領(lǐng)域展現(xiàn)出了更大的競爭力。因此，我們有理由相信，政府采購應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其支持中小企業(yè)的政策功能，為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。
裴育：政府采購政策功能得到有效發(fā)揮，特別是對中小企業(yè)的支持，是推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。為更好地發(fā)揮政府采購政策功能，一要完善政府采購監(jiān)管機制，確保采購活動的公開、公平、公正。二要繼續(xù)優(yōu)化采購流程，幫助中小企業(yè)更好地參與政府采購活動。三要加大對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度，推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
姜愛華：政策功能完備是現(xiàn)代政府采購制度的重要體現(xiàn)。2023年，政府采購在促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及支持鄉(xiāng)村振興等方面都可圈可點，對穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)等都起到了重要作用。未來，要繼續(xù)加強政府采購政策功能力度、拓展政府采購政策功能范圍，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購在促進(jìn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的作用。
趙勇：如果把政府采購比作一個人，其能力越強，責(zé)任就越大。代表政府采購能力的，包括采購規(guī)模、采購便捷度、流程優(yōu)化度、監(jiān)管水平等。待上述能力提高后，政府采購就能承擔(dān)更多的政策功能，為國家治理水平和治理能力的現(xiàn)代化貢獻(xiàn)更多力量。
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